孙久文:论新时代区域协调发展战略的发展与创新

  区域协调发展的概念是在国民经济“九五”计划中正式提出概念。当时的背景是:经过近20年的改革开放,我国经济社会发展取得长足的进步,经济增长开始进入持续的起飞阶段。但随着城乡收入差距拉大,中西部地区与东部沿海地区的发展差距不断扩大,区域发展的不协调越来越引起中央的高度重视,区域协调发展战略作为指导地区经济和社会发展的战略导向而提出,具有深远的意义。

  回顾20多年来区域协调发展战略的形成与完善的过程,对我国的经济社会发展起到了重要的作用。

  上世纪80年代初期,改革开放开始启动。当时我国的区域经济维持一种低水平的均衡状态。改革开放之初,小平同志就高瞻远瞩地提出了“两个大局”的区域发展战略:第一个大局是先集中发展沿海,内地支持沿海地区的发展,第二大局是沿海发展起来之后,沿海地区再支援内地发展。[1]

  在当年改革开放的背景下,东部地区紧紧抓住改革开放带来的发展机遇,利用全球产业向东亚——太平洋地区进行大尺度集中转移的趋势,充分发挥劳动力成本优势,顺应向沿海倾斜的区域发展战略,造成了经济的迅速发展,并在沿海地区形成了我国的制造业基地,进而形成了京津冀、长三角和珠三角这三大都市圈。同时,中西部地区由于区位上的劣势,远离海洋的不利条件,加上对外开放程度较低,经济发展滞后,逐步拉大了与东部地区的经济发展水平差距。在改革开放初期沿海与内地发展水平大体均衡的基础上,到1995年,东部地区与西部地区的人均GDP之比扩大到2.3∶1。

  为了改变区域差距日益扩大的趋势,自国民经济“九五”计划起,中央就提出要缓解区域发展差距的扩大,主要途径就是要区域协调发展。因此,从1995年到2000年这五年,是区域协调发展的提出阶段,五年中学术界对于区域协调发展的内涵、主要内容等进行了探讨,特别是对中国区域发展的差距进行了研究,重点分析区域差距产生的原因,找出解决的方案。[2]

  进入新世纪,区域协调发展进入战略构建时期。1999年底中央决定实施西部大开发,我国的区域经济发展进入东部支援西部的新的时期。据统计,从2000年至2009年,西部地区GDP年均增长11.9%,高于全国同期的增速。这一时期最显著的特征,是基础设施建设取得突破性进展:青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西部路段和大型水利枢纽等一批重点工程相继建成,完成了送电到乡、油路到县等建设任务。特别是大规模的交通基础设施建设,改变了西部闭塞的状况,使物流更为通畅,人员出行更为便捷。

  2002年,中央提出实施振兴东北等老工业基地,战略核心是对东北等老工业基地进行技术改造,提升发展能力。以国有企业的改组改制的体制机制创新也取得了很大的进展。2004年,中央开始实施中部崛起战略,中部地区以承接产业转移为核心,发展现代制造业。因此,国家在安徽皖江城市带、重庆沿江、湖南湘南、湖北荆州等地建设国家级承接产业转移示范区,取得了明显的成效。

  在西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略实施之后,一个覆盖全部国土的区域发展战略开始形成,这就是区域发展总体战略。2004年政府工作报告提出“要坚持推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展,形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”,标志着全国进入区域协调发展的新阶段。

  2007年党的十七大报告,在区域发展总体战略上,加上了生态文明建设的内容,使经济与生态并列,主体功能区政策配合生态文明建设而出台。

  在党的十八大之后,习总书记多次强调要继续实施区域发展总体战略,促进区域协调发展,是今后相当长一段时间内区域发展的基本战略思想。

  习总书记所强调的“区域发展总体战略”,提出区域政策和区域规划要完善、创新,特别强调要缩小政策单元,重视跨区域、次区域规划,提高区域政策精准性。提高区域政策精准性是习总书记狠抓落实的工作作风的一贯延续和务实作风的重要体现。

  多年来,我国的区域发展战略的政策单元基本上是宏观大尺度的,是对若干省市区组成的大区域进行战略指导。从顶层设计的角度讲,这种大区域的战略指导无疑是不可或缺的。但是,战略的落实需要有具体区域的规划,这就必须提高区域政策的精准性,更加有效地依据当时当地的资源条件和发展环境提出有针对性的发展路径。2013年的中央经济工作会议,中央把改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化作为中国经济发展的四个主攻方向,提出加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度,“精准扶贫”是这一时期提出的最有代表性的扶持政策。

  区域协调发展战略的另一个重要发展,是在党的十八大之后,中央推出三个经济带发展战略:京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略和一带一路战略,形成“四大板块+三大战略”的新的区域发展战略。

  党的十九大报告将区域协调发展战略首次提升为统领性的区域发展战略,正是为了解决新时代社会主要矛盾中的“不平衡不充分”的发展问题。

  习总书记在十九大报告中对区域协调发展战略的阐述是:“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。习总书记的报告概括了区域发展的全部内容,区域协调发展战略与乡村振兴战略等一起已经成为新时代建设现代化经济体系的重要组成部分。

  区域协调发展战略是在马克思主义经济学和习新时代中国特色社会主义经济思想指导下的区域经济研究的最新发展,有着坚实的理论基础和明确的理论标准。

  “协调”的含义是“配合适当、步调一致”。所谓协调发展,就是促进有关发展各系统的均衡、协调,充分发挥各要素的优势和潜力,使每个发展要素均满足其他发展要素的要求,发挥整体功能,实现经济社会持续、均衡、健康发展。

  从理论上讲,协调发展反映的是人们对市场经济规律的认识,是把经济规律和自然规律结合起来认识客观世界的实践总结。在全面建设小康社会的进程中,坚持协调发展,就是要自觉地纠正一些地区和领域出现的重经济增长、轻社会进步,重效率、轻公平,重物质成果、轻人本价值,重眼前利益、轻长远福祉,重局部、轻全局的倾向,避免造成经济社会发展的失衡。为实现经济社会可持续发展的战略目标,不是单纯追求GDP的增长,而是在经济发展的基础上提升全体人民的福利。

  第一,缩小并最终消除区域发展差距。现阶段促进区域协调发展的一项首要任务,就是要遏制地区间人均生产总值扩大的趋势,并努力使之保持在一个适度的范围内,在实现平衡发展的过程中逐步缩小。

  第二,实现区域间公共服务的适度均衡。包括义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、劳动就业、扶贫开发、防灾减灾、公共安全、公共文化等基本公共服务,不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。

  第三,实现地区间发展机会的均等。包括资源开发、企业进入、基础设施、城市建设、乡村振兴等方面的机会均等,使各地区的比较优势都能够得到合理有效的发挥,有效消除区域间的利益冲突,促进区域间的优势互补、互利互惠。

  第四,实现人口、资源与环境的可持续发展。习总书记的“绿水青山就是金山银山”的理论,从根本上讲清楚了人口、资源与环境和谐发展的质的规定性,只有让人与自然关系处于和谐状态,才能真正做到区域可持续发展。[3]

  如果我们把协调发展作为区域经济的一种形态,在区域经济学上具有空间性、功能性、动态性和综合性等基本特征。

  从区域经济的理论出发,区域经济是特定区域的经济活动和经济关系的总和。如果我们把全国的国民经济看作是一个整体,那么区域经济就是整体的一个部分[4],是国民经济整体不断分解为它的局部的结果。对于国家的经济来说,整体系统涵盖了部门体系,也涵盖了区域体系。区域是它一个实体,是一个子系统。区域体系是由无数个区域实体组成的,而且每一个实体都有其自身的特点和运行规律。我们把国家宏观经济管理职能下面的、按照地域范围划分的经济实体及其运行,都看作是区域经济的运行。

  区域协调发展的空间性特征表明,不能抛开区域与国家的关系而孤立考虑区域的发展,也不能用每一个区域经济增长的叠加来计算国民经济整体的增长。正确处理区域与国家的关系和区域之间的关系,是促进协调发展的重要原则。

  区域协调发展的功能性主要是通过区域定位来体现。也就是说,我们把国民经济看作是一个完整的区域系统,根据区域协调发展的要求,各区域的发展必须有一个明确的区域定位,规定该区域在区域系统中扮演的角色。区域定位展示出一个区域的功能特点,找出区域的产业优势和区域的资源优势,形成主导产业,确立带动规划、战略和政策配套。

  区域协调发展的功能性在区域产业发展中的表现,就是在产业发展的过程中形成区域产业功能结构。这个结构是由主导产业、辅助产业和基础产业共同组成的,功能结构的优化也是区域产业结构优化的重要内容。

  在国家的区域发展中,有的地区水平高些,有的地区水平低些;有些地区发展快些,有些地区发展慢些,并且在不断的变化当中,区域经济的动态性特征是明显存在的。区域协调发展理论为我们提供的是如何正确处理公平与效率的问题:把生产要素投在发达地区,效率高些,地区间的差距拉大;投到落后地区,可缩小差距,但又可能会影响效率。所以,如果一项区域发展政策能够实现区域的帕累托改进,这项政策就是可行的。

  新时代的区域经济应当更加强调公平发展。区域协调发展正是对区域发展导向的调整和干预,旨在树立整体协调的区域之间的发展关系。

  协调发展是区域发展综合性的一种体现。解决区域发展中存在的问题,需要对区域发展的方方面面统筹兼顾,形成各类综合体。区域的发展不能仅仅对统计意义上的“整体”做贡献,还要真正惠及由各个区域组成的有机整体。

  新时代的区域协调发展战略,最大的特点就是增强了区域发展的综合性。以区域协调发展战略来引领四大板块之间、经济带之间、城乡之间、类型区之间的发展关系,从而将区域发展与国民经济发展更加紧密地结合在了一起。

  区域协调发展战略的核心内容,是要有效发挥区域优势,正确处理区域关系,形成要素有序自由流动、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域发展新格局。

  多年来,我国制定了大量的区域规划和发展战略,从大的地域性发展战略到国家级的各类区域的规划,对我国的区域发展起到了重大的成效。特别是当前,这些规划都到了规划成效的显示时期,对这些规划的总结、提升与完善,是区域协调发展的重要任务之一。

  区域发展总体战略是以“四大板块”的协调为基础的,中心是以地理位置并考虑行政区所形成的“政策覆盖区”的协调发展,强调的是对区域板块的政策指导和发展定位,所以没有过多考虑区域板块之间的经济联系。[5]因此在全面高效指导我国地区经济的协调发展中,迫切需要加强板块之间的联系。2014年中央经济工作会议指出:要完善区域政策,促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。经济带战略,恰恰就是从加强区域经济联系的角度进行的政策设计。[6]所以,区域协调发展战略是在继承区域发展总体战略基础上的完善与具体化,是新时代中国区域经济发展的统领性战略。

  从板块和类型区协调向全面协调转变,从地域上实现全覆盖,在实施中划定重点区和经济带,对特殊区域采取特殊具体政策,不断细化区域规划使之更有针对性,这就是新时代区域协调发展战略的最大特点。

  经过40年的改革开放和多年的高速发展,我国每个区域都获得了长足的进步,但区域之间的关系始终存在不协调的状况。新时代区域协调发展战略的重要任务之一,是构建完善的区域发展的体制机制。

  首先是协同发展机制。当前协同发展的主要区域是京津冀地区。京津冀地区是国家最重要的畿辅地区,但京津冀地区一体化发展远未形成。2014年2月26日,习总书记在北京主持召开座谈会,听取京津冀协同发展工作汇报,强调实现京津冀协同发展,是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要。推动区域协同发展的关键是形成协同发展的机制,包括城市、交通、生态、产业等各个方面,都需要有区域协同的发展机制。

  其次是区域经济一体化机制。当前区域经济一体化最成熟的是粤港澳大湾区。区域经济的一体化是包括商品贸易、基础设施、要素流动和政策设计等多个方面的一体化,要有统一的领导,编制一体化的发展规划,制定相关的发展政策,用来推动资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素的自由流动和优化配置。

  再次是区域合作机制的完善。“长三角地区”的区域合作是全国的典范。在建立地区党政主要领导定期会晤机制的基础上,进一步探索建立有组织、可操作的专项议事制度,积极推动各类经贸活动的开展。加强政策的统一性和协调性,消除市场壁垒,规范市场秩序,形成良好的政策环境和发展条件。

  为了提高政策的精准性,全方位、多层次的协调发展需要有与之相适应的政策平台。经过多年的实践,我国管理区域政策平台的经验已经日臻成熟。国家发改委等有关部门近10年来出台了数十个发展规划和区域发展的“指导意见”,取得了显著的效果。

  当前的问题是,随着区域经济发展态势的变化,政策范围过宽、各类政策不连贯、政策功能不明确的问题开始显现。例如,开发区政策、国家级新区政策、综合配套改革试验区政策与主体功能区政策之间的联系就比较少,有些地方甚至存在一定的冲突。所以,建立统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系,是从全局性和区域性出发推进区域协调发展的重要途径。发挥区域政策在宏观调控政策体系中的积极作用,可以加强区域政策与财政、货币、产业、投资等政策的协调配合,突出宏观调控政策的空间属性,提高区域政策的精准性和有效性。

  优化区域创新与发展平台。我国当前经济增长动力正在发生转换,实施区域协调发展战略需要培育区域经济新动能,需要改革区域创新的体制机制,而这些动能的转化落实在空间上,就是要进一步完善各类发展平台。具体措施:一是激发活力,以体制机制改革促进经济活力的迸发,以科技创新促进生产能力的提升;二是拓展空间范围,让这些功能平台更多向中西部地区、革命老区、边疆地区、贫困地区延伸,使这些政策资源匮乏的区域获得加快发展的政策资源;三是自身优化,当前看这些功能平台的发展参差不齐,对区域发展起到的作用也差别很大。自身优化的核心是调动发展能力,提升产业层次,拓展产业规模。

  加强区域规划的权威性和操作性。区域规划是充分发挥地域优势、谋划区域未来发展的纲领性文件。多年来,我国的区域规划已经成为了区域发展、产业选择和项目安排的依据。然而,并不是所有的区域规划都能够得到有效的实施。原因就在于有些规划不具有权威性和可操作性。从我国目前的情况来看,区域发展最需要加强规划的是跨行政区的区域发展,而恰恰是这类“合作区”的规划最难实施。难点就在于行政区的利益难于协调。做好区域规划与相关规划的衔接配合,真正实现“多规合一”,做到 “一张蓝图绘到底”,不因地方政府换届而造成政策多变,保持政策连贯性。

  推进生态文明建设是新时期区域发展的重要组成部分,是区域可持续发展的重要保障。习总书记十分重视生态文明建设,多次指出建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。把生态文明提高到民族生存的高度来认识,是从来没有过的,也体现了习总书记在区域发展上的高瞻远瞩。

  由于我国国土面积广大,生态环境多种多样,同时历史遗留的环境问题较为严重,建设生态文明的任务十分繁重。对于如何推进生态文明建设,习总书记从着力树立生态观念、完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等方面提出了基本的思路。他指出必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。

  经济发展同生态环境保护的关系历来是十分复杂和难以处理的关系。习总书记强调,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念,更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展,决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。这种理念突出地反映了我国对区域发展的新思路,这种思路是可持续发展的最高理念。

  新时代区域协调发展战略需要理论深化,更需要实践的创新探索。在构建新时代现代经济体系的大背景下,实施区域协调发展战略,需要完成六大重点任务。

  十九大报告中首先提到特殊区域的发展:加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。特殊区域一般都是问题区域,这些区域存在的问题有:基础设施缺乏和基本公共服务不完善,是掣肘地区经济发展的瓶颈;产业基础薄弱,缺乏特色,大多数地区以农业生产或畜牧养殖为主,发展的能力很低;特殊区域大多远离市场,资源丰富但开发程度不高,很难吸引企业入驻。

  对于上述特殊区域的发展战略,应采用对口援助。给予特殊的政策支持,对于本身发展能力弱的区域,增加人力物力的支援。

  (二)完善四大板块战略,核心是在国土全覆盖的情况下解决如何实现协调发展问题

  针对不同地区实施全覆盖的“四大板块”战略,是以地理单元为基础形成的区域发展战略。由西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先组成的区域发展总体战略,多年来在解决空间关系、缩小发展差距和优化配置资源等方面,发挥了重大的效用。新时代的区域协调发展战略,就是要继续发挥“四大板块”在空间协调上的作用,同时加强经济联系、推动要素流动,处理好板块之间、省际之间和中间地带如何实现全覆盖发展的问题。

  目前形成国家战略的三大经济带:环渤海经济带( 京津冀为核心)、长江经济带和丝绸之路经济带,均是在一个开放的区域空间中,由相对发达的区域与相对不发达的区域结合构成的。经济带的形成在一定程度上可以优化相对落后区域的生产力布局,促使区域要素配置发生积极变化,进而推动相邻地区经济的协同发展。

  与局域性发展战略相比,“三大战略”涉及地域空间范围更广、合作内容更全。从地域上看,三大战略均是跨省级行政区乃至连接国内外的空间安排;从内容上看,每个战略均强调基础设施互联互通、重点领域率先突破和体制机制改革创新,通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱。三大战略的深入实施,促使我国区域经济版图从主要依靠长三角、珠三角和京津冀三大引擎带动的传统格局,向区域联动、轴带引领、多极支撑的新格局转变,这必将对促进区域协调发展注入新的动力。

  城市化是现代化的必由之路,是保持经济持续健康发展的强大引擎,是加快产业结构转型升级的重要抓手,是推动区域协调发展的有力支撑,是解决“三农”问题的重要途径和促进社会全面进步的必然要求。

  空间格局上,城市群、中小城市和小城镇将是新型城镇化的主要载体,中小城镇是接纳农村转移人口的主要承载区域。产业发展上,城市化需要产业支撑,通过城市群集聚要素,提高服务业比重,吸纳新市民就业。当前,城市群的作用愈来愈强。以城市群引领区域经济发展的趋势未来还会继续加强。与此同时,大城市特别是超大城市的功能正在进一步疏解;此外,城市发展正从粗放到精致的转化。对于城市群的带动力与承载力的评估将是下一步研究的重点。

  “问题区域”不同于“后发区域”,她是曾经辉煌和发达、后来落伍的区域。当前我国的“问题区域”主要集中在北方资源枯竭地区和东北等老工业基地地区。这些区域的一个共同特点,可以概括为“单一结构”区域:就是以某一类资源为基础形成的资源型产业在当地的产业结构中比重很大,当地经济的繁荣与衰退完全被这类资源产品的价格所左右。“单一结构”地区当前面临的是产业选择和综合发展的难题。把握好产业发展的次序,“单一结构“区域才能在产业转型中步入合理路径。

  陆海统筹最初是在“十二五”规划中明确提出的。将发展海洋经济、建设海洋强国放在战略的高度。党的十九大报告从战略高度对海洋事业发展做出了重要部署,明确指出要“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。在当前的国际局势下,继续推动陆海统筹战略,必须统筹海洋维权与周边稳定、统筹近海资源开发与远洋空间拓展、统筹海洋产业结构优化与产业布局调整、统筹海洋经济总量与质量提升、统筹海洋资源与生态环境保护、统筹海洋开发强度与利用时序,并以此作为制定国家海洋战略和制订海洋经济政策的基本依据。

  [1].文选第二卷[M].北京:人民出版社,1994:152.

  [2]孙久文,李恒森. 我国区域经济演进轨迹及其总体趋势[J]. 改革,2017(7):18-29.

  [3]范恒山、孙久文等.中国区域协调发展研究[M].北京:商务印书馆,2012:12-15.

  [5]魏后凯.改革开放30年中国区域经济的变迁[J],经济学动态,2008(5):9-16.

  [6]白永秀,王颂吉. 丝绸之路经济带的纵深背景与地缘战略[J]. 改革,2014(3):64-73.